The “Kabuki” Performance by the U.S. and China in the South China Sea? The Implications of the USS Lassen’s Innocent Passage
The “Kabuki” Performance by the U.S. and China in the South China Sea?
The Implications of the USS Lassen’s Innocent Passage
Eisuke Suzuki*
The United States announced that its Navy carried out the Freedom of Navigation Operations (FONOP) within 12 nautical miles of an artificial island built on Subi Reef in the Spratly Islands on October 27, 2015. FONOP was conducted by the USS Lassen, a guided missile destroyer, accompanied by two maritime surveillance aircraft, a P-8A Poseidon and a P-3 Orion. FONOP was to demonstrate that the United States did not recognize China’s unilateral claims of Subi Reef’s territorial sea. The news hit the headlines around the globe. Many people were relieved to know that the Obama administration finally acted on a growing Chinese threat in the South China Sea and supported the United States’ action.
The Diplomat remarked with approval on October 28, 2015 that “U.S. allies and partners in the region have now seen evidence that the United States is willing to stand up for the values and principles it has emphasized in diplomatic joint statements for months now. . . . Now that a U.S. grey hull has rejected China’s excessive maritime claims, the security conversations that U.S. diplomats will be having with their counterparts across maritime East Asia will begin on stronger foundations. ” Perhaps, such conclusion was natural at that time.
On October 30, three days after the initial news, however, media, starting with Defense News, carried different stories that what the Lassen conducted was actually “innocent passage” in the territorial sea and not “freedom of navigation” on the high seas. That stark revelation cast the entire the Lassen’s mission into a totally different picture of the control of the South China Sea. According to Defense News,
New details about the Lassen’s transit became available Oct. 30 from a US Navy source, who said the warship took steps to indicate it was making a lawful innocent passage with no warlike intent. The ship’s fire control radars were turned off and it flew no helicopters, the source said. Although a US Navy P-8 Poseidon maritime surveillance aircraft was in the area, it did not cross inside the 12 nautical mile limit.
Innocent passage and navigation on the high seas have totally different meanings and carry different consequences. The present law of the sea regime established by customary international law and the UN Convention on the Law of the Sea spells out that “innocent passage” is the right of every state to navigate through the territorial sea of the coastal state so long as a passage satisfies certain conditions such as it being continuous and expeditious, and not prejudicial to the peace, good order or security of the coastal state. Such passage cannot use any weapons, use any aircraft or carry out any survey or undertake any other activity not having a direct bearing on passage.
And that right of innocent passage in the territorial sea is precisely what China’s People’s Liberation Army (PLA) Navy fleet exercised in early September this year when it transited U.S. territorial waters in the Bering Sea off the Aleutian Islands. There is one crucial difference in this Bering Sea transit, however. The territorial sea of the Bering Sea is not contested by any state; it is undisputedly the territorial sea of the United States. The sovereignty of the Spratly Islands is disputed by multiple parties of the South China Sea.
The choice of Subi Reef for FONOP was deliberately made because the Chinese artificial installation built on a low-tied elevation cannot be subject to territorial sea claims. The purpose of the Lassen’s FONOP was to demonstrate that the rest of the world did not recognize such unilateral declaration of the “territorial sea” of the man-made artificial island on Subi Reef. What the Lassen achieved was the opposite effect. Desirous of avoiding provocation, the Lassen chose not to exercise freedom of navigation on the high seas. The Pentagon denies that the Lassen conducted an innocent passage, and insists that it exercised freedom of navigation. Unfortunately, its argument is circular: (1) a low tide elevation at Subi Reef does not confer any territorial sea rights; (2) innocent passage is only applicable in the territorial sea of the coastal state, but waters of Subi Reef belong to the high seas; and (3) the Lassen’s transit in the waters within 12 nautical miles of Subi Reef, which are part of the high seas, cannot therefore be described as “innocent passage.”
The notable recent FONOP was the Gulf of Sidra Incident in 1981 vis-à-vis Libya.
Granted that the Subi Reef situation is somewhat different from Libya’s claims in 1973 that designated the Gulf of Sidra as a closed bay and part of its territorial sea, but with an airport of a 3000-meter runway in near completion on the artificial island on Subi Reef, the situations are more serious than that of the Gulf of Sidra. But President Obama’s response to unlawful claims was a radical departure in form and substance from previous FONOPs. In the Gulf of Sidra, the FONOP sanctioned by then President Ronald Reagan in 1981 had a large naval force led by two aircraft carriers.
Dispatching a single destroyer alone must be meant to communicate that the United States did not intend further to heighten growing tensions in the South China Sea. But the paucity of response from the United States, the only sea power capable of dealing with China in the South China Sea, to unlawful activities has allowed China to accomplish what it had intended to do in these reefs of the Spratly Islands. The Lassen’s FONOP took place a little too late, and its operational substance was too modest to demonstrate its professed objective of the action because the Lassen complied with all the conditions attached to the conduct of “innocent passage” in the territorial sea of the coastal state.
The fact that the Lassen conducted an “innocent passage” in the end demonstrated by deed its acceptance of China’s claims of the territorial sea of Subi Reef. The Lassen did not fly its helicopters during its transit within 12 nautical miles of Subi Reef installations; nor did the P-8A Poseidon surveillance aircraft that accompanied the Lassen enter the air space above the 12-nautical mile limit. Though they called the Lassen’s mission Freedom of Navigation Operations, it was the name only. Its conduct itself spoke more clearly and loudly. It was an innocent passage within the waters China claims its territorial sea. And China understood it perfectly well. Chinese Foreign Ministry Spokesperson Lu Kang’s statement was rather muted: “Relevant actions by the U.S. naval vessel threatened China’s sovereignty and security interests. . . . The Chinese side hereby expresses strong dissatisfaction and opposition.”
If indeed the Lassen exercised freedom of navigation on the high seas, freedom of navigation would have allowed the Lassen to undertake activity that is legitimate on the high seas but not permissible in territorial waters under international law. Freedom of navigation also gives freedom of overflight. The Lassen chose not to “fly, sail, and operate wherever international law allows,” as Secretary of Defense announced. The P-8A Poseidon maritime surveillance aircraft chose to stay out of the air space above the 12 nautical mile of the Subi Reef artificial island. It demonstrated by deed its respect for the territorial boundary of sea and air space of the Subi Reef artificial island.
A series of events surrounding the Lassen’s FONOP is noteworthy: (1) pronouncements and leaks made by U.S. officials of the planned “freedom of navigation” operations well in advance; (2) radio communications to the PLA Navy via ----that Lassen’s operations were not harmful nor discriminatory to China; (3) a video conference on October 29 between top U.S. and China naval officers (Chief of Naval Operations, Adm. John Richardson and Commander of the PLA Navy, Adm. Wu Shengli); (4) Commander of the U.S. Pacific Command, Adm. Harry Harris’s visit to Beijing on November 2; and (5) the first U.S.-China joint naval exercise in the Atlantic Ocean on November 7; (6) the USS Stethem’s visit to Shanghai on November 16; and, may I add, (7) the White House’s instructions to Defense officials to be quiet about the Lassen’s FONOP, as reported in The New York Times. They all give the impression that the Lassen’s FONOP was scripted, choreographed and well-staged in the name of “freedom of navigation.” In reality it was the conduct of innocent passage in the territorial sea of the coastal state. Loud verbal exchanges between China and the U.S. asserting their respective rights are just a “Kabuki” performance to maintain the façade of officially pronounced “freedom of navigation” on the high seas.
In the first public speech after the Lassen’s “innocent passage,” President Xi Jinping confidently reiterated in Singapore on November 7 that “islands in the South China Sea have been China’s territory since ancient times, and the Chinese government must take responsibility to safeguard its territorial sovereignty and legitimate interest.” Moreover, on November 22 at the ASEAN Summit in Kuala Lumpur, Mr. Liu Zhernmin, China’s Vice-Minister of the Ministry of Finance, said matter-of-factly, “Building and maintaining necessary military facilities, this is what is required for China’s national defense and for the protection of these islands and reefs.”
Assuming the above analysis is correct, we cannot help concluding that the United States implicitly recognized the territorial sea claims of China in Subi Reef, and we must examine what would be the implications of this “recognition” not only to the security of the South China Sea alone, but also to the East China Sea and beyond.
- The United States expects that China will adjust to “a new normal” just the way Japanese Coast Guard ships have been routinely confronting Chinese Coast Guard vessels’ regular incursions into Japan’s territorial waters of the Senkaku Islands. It is unfortunate that such analogy was drawn between Chinese Coast Guard ships’ violation of the territorial waters of the Senkaku Island and the Lassen’s mission around Subi Reef. The immediate impact will be on the situation of the Senkaku Islands. As already spotted on November 11, China began introducing PLA naval ships, rather than Coast Guard vessels, in the vicinity of the Senkaku Islands. They will be more assertive in their incursions in the territorial waters around the Senkaku Islands.
- The Lassen’s innocent passage may adversely affect the future development of the Philippines v. China, an ongoing international arbitration case relating to maritime boundaries in the Spratly Islands before the Permanent Court of Arbitration at The Hague. The Court just issued an award on jurisdiction and admissibility on October 29, 2015 in favor of the Philippines. But victory was only “a go-sign” for the Philippines to enter the ring, where the real fight will take place. The merits phase hearings will start on November 24 at The Hague. As the knowledge of the Lassen’s innocent passage as a tacit U.S. recognition of China’s territorial sea claims is widely shared by many, it may affect the minds of arbitrators on the bench.
- The outcome of the Philippines case against China will most likely determine the fate of China’s grandiose, but grotesque claims of the Nine-dash Line based on historical grounds in pursuit of “the realization of the Chinese dream of the great national renewal.” Such claims would not only threaten freedom of navigation in the South China Sea, but also potentially jeopardize the use of the most important two straits in the south: the Strait of Malacca between Malay Peninsula and Sumatra, connecting the South China Sea and the Indian Ocean; and the Sunda Straight between Sumatra and Java, connecting the Java Sea and the Indian Ocean. These two straits are strategically the most important controlling points of sea lanes connecting the Indian Ocean and the Pacific Ocean. Also in the north, there are two important straits: the Bashi Channel in the Strait of Luzon between Taiwan and the Philippines; and the Miyako Strait between the Okinawa Island and the Miyako Island. These two straits in the north are for the PLA Navy to access the Pacific Ocean. For the first time in 2010 the PLA Navy transited through the Miyako Strait to the Pacific Ocean. Since then, the passage of the PLA Navy through the Miyako Strait has become an annual event for the Chinese naval exercise in the Pacific Ocean. The Bashi Channel allows the PLA Navy fleet to return to the South China Sea without going back to the Miyako Strait, which is subject to Japanese surveillance. China is now positing itself to deal with the next hurdle, i.e., the Second Island Chain that runs from the Izu Islands through the Bonins Islands, the Marianas Islands, Guam, and the Caroline Islands to Papua New Guinea.
With the airport on Subi Reef nearly completed, U.S. policy of being neutral to territorial and maritime disputes has allowed the rule of naked power to prevail. As China increases its A2/AD capabilities, it may not be so far away for the East China Sea and the South China Sea to be effectively controlled by China.
The inability of ASEAN defense ministers meeting to adopt a joint statement on the South China Sea disputes on November 4, 2015 indicates not only the presence of competing and crisscrossing interests among ASEAN member countries, but also a growing Chinese influence. China uses its most preferred mode of “bi-lateral negotiations” between the two parties directly concerned with the issue at stake, rejecting the involvement of any outside parties. China thus deals with one country at a time from the position of strength. Countries want to benefit from China’s riches. China’s Renminbi will soon become an international currency as one of the IMF’s SDR basket currencies. The world should welcome the internationalization of the Renminbi as a source of global liquidity. But China pursues policy of outward expansion with impunity in defiance of international norms and comity.
The more the Renminbi is used as an international settlement currency in terms of frequency and volume, the more it will be considered China’s challenge to the Bretton Woods system. The grandiose vision of “The Silk Road Economic Belt and the 21stCentury Maritime Silk Road” or otherwise known as “the Belt and Road Initiative” was originally announced by President Xi Jinping in pursuit of the “Chinese dream” in the realization of “the great national renewal.” It is designed to create a vast economic zone embracing a new Eurasian economic belt in the north and a new maritime route in the south starting from the eastern seaboard of China through the South China Sea, the Indian Ocean, and Middle Eastern and East African countries to the EU. It is a wing that will sustain the development of “the Renminbi Financial Zone” and the newly established Asian Infrastructure Investment Bank is a vehicle to realize that Chinese dream. What China aims at would be the establishment of China-centric world order with the renewal of its global tributary system.
It cannot be denied that the funding source of China’s military expansion is the growing supply of the Renminbi. With the internationalization of the Chinese currency together with the opening of the Euro-Renminbi exchange market in the City, London, China’s military power will expands accordingly. And that will eventually tip the balance of power between the United States and China against the former. Before that happens, the United States would make a move to protect its own interest.
We have to be prepared against that eventuality, so that we would not repeat the same fate of being dumbfounded at the United States’ rapprochement with the Communist China in 1971. The so-called Nixon Shock and its resultant humiliation, sorrow, disappointment, and anger at being bypassed by the United States, with which we thought we had a special relationship, taught us a lesson. To maintain the close relationship with the United States cannot be the sole purpose and object of Japan’s foreign policy, but a means to safeguard Japan’s interest. We have to prepare ourselves for the possible U.S. recognition of China’s “major-country relationship with the United States,” which President Xi Jinping has been seeking. It is an open secret that China considers the Pacific Ocean large enough to accommodate the United States and China, the former controlling the eastern half of the Pacific Ocean and the latter controlling the western half of the Ocean.
Am I the only one who worries that the Lassen’s innocent passage was a prelude to the shaking hands of the United States with China? ###
* Eisuke Suzuki is Professor of Law, Ateneo Law School, Ateneo de Manila University, Manila, Philippines. He was Professor of Policy Studies, 2009-13, Kwansei Gakuin University School of Policy Studies, Kobe-Sanda, Japan. Formerly, he was Deputy General Counsel, 1994-2002; Special Adviser to the President, 2003; Director General, Operations Evaluation Department, 2003-04, Asian Development Bank. His latest publication includes “Japan: Farewell to ‘One Country Pacifism’” of August 31, 2015 in The Diplomat； “Non-State Actors in International Law in Policy Perspective” in Math Noortmann et al. (eds.), Non-State Actors in International Law (Oxford, Hart Publishing, 2015) 33-56.
南シナ海を舞台にした米中の「カブキ」興行？ 米駆逐艦「ラッセン」の無害通航の影響
南シナ海を舞台にした米中の「カブキ」興行？
鈴木英輔❋
米国は、日本では普通イージス艦と呼ばれている誘導ミサイルを搭載している駆逐艦「ラッセン」を国際慣習法・国連海洋法条約によって認められている公海での「航行の自由」権を行使するために「航行の自由」作戦(FONOP)を実施いたしました。「航行の自由」という権利は公海上のことであり、中国が領有権を主張している南沙諸島にある一つの岩礁を埋め立てて人口の島を造成して、その周辺の海域を中国の領海であるという国際法に違反する主張を認めないという意思表示を行動を以って示したわけです。そのために、中国が領海であると主張する海岸から12海里の海域内に入って航行をしたという発表がありました。
この「航行の自由」作戦には対潜哨戒機P-8Aポセイドン機とP-3オリオン機を同伴したのです。南沙諸島海域での中国の傍若無人な活動に懸念を表明していた南シナ海の関係諸国は、やっと米国が重い腰を上げて中国の不当な行動をチェックしてくれるものと安堵し、米国の行動を歓迎し、支持したのです。
ところが駆逐艦「ラッセン」の航行の自由権の行使から三日も経たないうちに、「ラッセン」が実際に行なったのは、公海上での「航行の自由」権の行使ではなくて、領海内を航行する「無害通航」権の行使であった、という事実が出てきたのです。「国防ニュース」によると、
「米国海軍筋からの「ラッセン」の通過に関する新たに分かってきた詳細によると、「ラッセン」は合法的な無害通航を行なっているのであり敵対する意図は全くないということを表示する手段を執った、ということです。駆逐艦の発射管制レーダーは作動させておらず、艦載機であるヘリコプターも飛ばせていなかった、と同海軍筋は明らかにしたのです。その付近に飛行していた米国海軍のP-8Aポセイドン対潜哨戒機は海岸から12海里以内の空域に入ることはしなかったのです。」
ここで留意すべき大事なことは、「無害通航」と公海での「航行の自由」というものは全く違う概念であり、それぞれ異なった結果を生じさせるものである、ということです。国際慣習法・国連海洋法条約によって規定されている現在の海洋法体制の下では、「無害通航」というものは沿岸国の領海を通航するというすべての主権国家が同等に持つ権利であり、その通航が継続しており迅速に行なわれること、沿岸国の平和、秩序又は安全を害しない限り、無害とされる、と規定されています。また、その通航にはいかなる兵器や艦載機の使用、 調査活動又は測量活動の実施、通航に直接の関係を有しないその他の活動をすることは禁じられているのです。
したがって、中国人民解放軍海軍艦隊が今年9月始めにアリューシャン列島のベーリング海域の米国の領海を通過したことは、まさに同じことをしたのです。但し、ベーリング海の通過には一つ大きな決定的な差があります。それはベーリング海の領海はどの国からも挑戦を受けておらず疑いなく米国の領海なのです。南沙諸島の主権が南シナ海を巡る多数の係争当事国によって争われているのとは大きな差があります。
そもそも米国が「航行の自由」作戦にスビー礁を選んだのは、その岩礁が低潮高地のためと、その全部が本土又は島から領海の幅を超える距離にあるため、それ自体の領海を有しないからです。さらにその岩礁を埋め立てて造成された人工島は島としての地位を有しないし、それ自体の領海を持っていないからです。ですから駆逐艦「ラッセン」の「航行の自由」作戦の目的はスビー礁の上に埋め立てをして人工島を造成したとしても、最初から領海をもち得ないのですから、そのような中国の一方的な領海の主張は承認しないことを示すところにあります。つまり、スビー礁の周辺の海域は公海である、という前提があります。残念ながら「ラッセン」が成し遂げたことはその逆のようでした。挑発と見られることを避けることに気を配りすぎ、「ラッセン」は公海上での航行の自由権を行使しないことを選んだのです。米国国防省は「ラッセン」が無害通航を行なったことを否定しており、航行の自由権を行使したと主張していますが、その論理が堂々巡りをしているのです。（１）低潮高地であるスビー礁は先ず最初から領海を持たない。（２）無害通航は沿岸国の領海の中でのみ適用されるものであり、スビー礁の周辺海域は公海である。（３）従って、「ラッセン」がスビー礁の12海里以内の海域を通過しても、それは「公海」を通航したのだから、それを「無害通航」とは呼べない、というのです。
過去には違法な「航行の自由」権の侵害に対して断固として「航行の自由」を行使した事件として、「シドラ湾事件」があります。1973年にリビヤが発表したシドラ湾は閉鎖海でありその海域は「内水」であるという主張に対する「航行の自由」作戦です。そのときの米国の対応の仕方とその状況は今回の事情とは異なりますが、人工島に3000メートルの滑走路を持つ飛行場が完成真近になっているという状況は、シドラ湾の状況よりも深刻な問題を孕んでいるのです。しかし、オバマ大統領が執った中国の非合法な主張に対する対処の仕方は、従来のFONOPとは著しく異なったものでした。 シドラ湾事件では、ロナルド・リーガン大統領は、1981年のFONOPでは。航空母艦二隻を含む艦隊を派遣するというほどに大事に扱われていたのです。
イージス艦一隻だけを派遣するということは確かに、あえてこれ以上の緊張を高めることは避けたい、という意図が読み取られるのですが、逆にどの国が理不尽な拡張政策を執って、この緊張を高めてきたのかを考えれば、米国の反応は時既に遅きに失し、「航行の自由」という示威行動の内容もあまりにも控えめで、穏便なものであったのです。何故ならば、イージス艦「ラッセン」の執った行動は沿岸国の領海を通航するのに要求されている「無害通航」の条件を全て満たして通航する権利を行使したからです。
「ラッセン」が、無害通航権を実質的に行使した、という事実は、結果として、「ラッセン」の執った行動は、スビー礁の海域は中国の領海であるという中国の主張を、その行動によって受け入れた、ということになります。「ラッセン」は搭載されている自前のヘリコプターを飛ばすことをせずに、対戦レーダーの運転を停止したままで12海里以内の「領海」を通航したのです。まして、「ラッセン」の艦載機ではないP-8Aポセイドン対潜哨戒機も、スビー礁から12海里の領空内に入らずにその空域の外にいた、という事実がこの「航行の自由」作戦の実態を如実に語っています。 端的にいえば、「ラッセン」の航行の自由作戦と呼ばれているものは、名称のみであって、実際の作戦行動自体が明らかに表明したものは、中国の領海であると中国が主張する海域の中を通過する「無害通航」権を行使した、ということなのです。当然のこととして、中国側はこの実態を十分に理解していたはずです。したがって中国外交部の呂・カン（Lu Kang）報道官の発言があまり激しくなかったのも、そのことを表しているようです。呂報道官は、10月27日の通例記者会見で「米海軍艦艇による一連のアクションは、・・・中国の主権と安全保障の利益を脅かすものである。中国側はここに強い不満と反対を表明する」と述べたのです。
もし実際に「ラッセン」が公海上での「航行の自由」権を行使していたならば、航行の自由権は、国際法で領海では許されない活動であっても、公海上では合法である活動を執行することができたはずなのです。「ラッセン」は、あえて、それをせずに公海上での航行の自由権が与える飛行の自由をも行使しなかったのです。つまり、「ラッセン」は、カーター国防長官が表明したような「どこでも国際法が許すところで飛行し、航行し、行動を執る」ことをしない道を選んだのです。同伴飛行をしていたP-8Aポセイドン対潜哨戒機は、スビー礁の人工島の上空12海里の“領海”と主張される空域には入らない、という選択をしたのです。
イージス艦「ラッセン」の「航行の自由」作戦に纏(まつ)わる一連の出来事に真相はあるようです。（１）前もって「航行の自由」作戦の実施以前に政府筋からリークされた情報、（２）中国人民解放軍海軍への「ラッセン」の行動は中国に対して危害を加えるようなものではなく、中国だけを差別的に対象としていない、ということを伝達していたこと、（３）作戦実行直後、10月29日に持たれた米中海軍トップのテレビ会談、(4) 米海軍太平洋軍司令官ハリス提督の11月2日の北京訪問、そして、（5）その直後、11月7日に行なわれた大西洋での最初の米中合同海軍演習、（6）11月16日の米海軍イージス艦「ステザム」の上海寄港、（7）さらに、『ニューヨーク・タイムズ』紙が報じたように、ホワイト・ハウスの指示として国防関係者に対する「ラッセン」の行動に関する緘口令(かんこうれい)が敷かれていたことなどが、何を示唆しているかといえば、米中の密接な情報交換とそのための交信回路の維持です。同時に、そのことはイージス艦「ラッセン」の「航行の自由」作戦には、その台本が在り、それに沿って振り付けがされ、演出されたものだ、という疑いです。
実際に起きたことは、領海を予告なく通過するという国際法で許される「無害通航」をしたという事実です。米中両国がそのお互いの権利主張を公然と言い合うことは、公海上の「航行の自由」という公に発表された虚構を維持するための「カブキ」興行だった、との印象を避けられないのです。
「ラッセン」の無害通航以後、11月7日にシンガポールで行なわれた最初のスピーチで、習近平国家主席は、南シナ海の領有権に関して従来通りの主張を自信を持って繰り返しています。「南シナ海の島々は、古代より中国領土であった。中国政府はその領土主権と正当な国益を守る責任を果たさなければならない」と。 さらに、11月22日に、ASEAN 首脳会議で、劉振民中国外交部次官は、平然として「中国は自分の岩礁に必要な軍事防衛施設を建設している。これは多くの国がやっていることだ」と主張したことにも表れている、と考えます。
以上のような分析が正しいとすれば、米国はスビー礁周辺の海域を領海であるという中国の主張を暗黙のうちに認めたわけです。この「承認」を与えたということが南シナ海のみならず、東アジアの安全保障にどのような変化をもたらすのか少し考えてみましょう。
（a）米国は今後も同じような「航行の自由」作戦を継続することを言明していますが、このことに関して、米国側は、ちょうど日本の海上保安庁の巡視船が日常茶飯事として中国の海警船による尖閣諸島周辺の領海への日常的な侵入に対して絶えず対峙するように、
中国がこの「新たな正常態」に慣れて来ると考えていることが日本にとって危険なのです。今回の「ラッセン」の無害通航の直接的なインパクトは、尖閣諸島の状況に出てきます。既に11月11日に発覚したように中国は海警船ではなく人民解放軍海軍の艦艇を尖閣諸島海域に出動し始め、その活動もこれから一層厳しくなるはずです。
（b）「ラッセン」の無害通航は、現在、オランダ・ハーグにある常設仲裁裁判所で争われている南沙諸島を巡るフィリピン対中国の領海問題の今後の展開に不利な影響を与える可能性があります。常設仲裁裁判所はつい先月29日に裁判所の管轄権に関してフィリピンの主張した仲裁裁判所にこの事件を審査する管轄権があるという訴えを受け入れた判決を出しました。フィリピンはこれで、一応第一関門と突破しましたが、これに喜んではいられないのです。この勝利は単にリングに上がれるということだけであり、これから実質内容の審議が11月24日からハーグで始まることになっています。「ラッセン」の無害通航により、米国は中国の領海の主張を暗黙に承認したという情報は多くの人に共有されており、仲裁裁判所の判事の認識にも影響を与えることは避けられないと思います。
（c）この中国に対するフィリピンの訴訟の成否は、中国の「偉大な中華民族の複興」という「中国の夢」の実現を追求する壮大で、でも醜い、歴史を根拠とした九段線の主張の今後の成り行きを決定させることになるはずです。九段線の主張は、単に南シナ海の航行の自由を脅かすだけではなく、九段線の南に位置する南シナ海とインド洋を結ぶマレー半島とスマトラの間にあるマラッカ海峡と、ジャヴァ海とインド洋を結ぶスマトラとジャヴァ島の間を通るスンダ海峡という重要な二つの海峡の使用価値を著しく損なう可能性があるのです。この二つの海峡はインド洋と太平洋を結ぶシーレーンをコントロールする最も重要な戦略地点なのです。さらに、北の方にも、台湾とフィリピンの間を抜けるルソン海峡の中にあるバシー海峡と、沖縄島と宮古島の間にある宮古海峡という二つの重要な海峡が存在します。この北にある二つの海峡を通って中国の人民解放軍海軍は太平洋に進出することができるのです。2010年に初めて中国人民解放軍海軍が宮古海峡を通り抜けました。それ以降、中国海軍の宮古海峡の通過は、太平洋で演習をする中国艦隊にとって毎年恒例の行事になりました。
バシー海峡は中国人民解放軍海軍が日本の監視下にある宮古海峡を通過せずに南シナ海へ戻ることを可能にするものです。中国はこれから次の課題である第二列島線と呼ばれる伊豆諸島から始まり、小笠原諸島、マリアナ諸島、グアム島、カロリン諸島を経てパプア・ニューギニアに繋がる列島に対処しようとしています。
スビー礁の造成地に飛行場が既に完成真近にあるのは、米国の領土・海域の領有権紛争に関しては中立の立場を貫くという政策方針が、紛争当事国のうち、力の強い側が勝ち残るという結果を許してきたのです。中国のA2/AD（接近阻止・領域拒否）能力が増大している時に、東シナ海も南シナ海も中国に実効支配される日も遠く無いのかも知れません。
アセアン（ASEAN）国防相会議で南シナ海の紛争に対して共同声明が採択されなかったことは、アセアン加盟国間の利害の錯綜のみならず、中国の増大する影響を無視できないことを示しています。中国は、自らが最も好み、得意とする外部者を排除して直接利害関係を持つ者のみを対象にした「一本釣り」をすることにより、その当該国と「二国間交渉」に入ることにより、自国の力を活用するのです。中国の「富」から恩恵を得たいと考える国は多々おります。中国の人民元が、近じかIMFのSDRの構成貨幣の一つとなり国際通貨として認められるはずです。人民元の国際化を世界財源として歓迎すべきなのでしょうが、人民元が国際決済通貨として使用される度合いが増せばますほど中国のブレトン・ウッズ体制への挑戦となります。中国は国際法規範、慣行を無視し、何のおとがめも無く拡張政策を追求しているのです。このような中国の政策は、膨大な陸のシルク・ロードと海のシルク・ロードと言われる「一帯一路」の大計画は「人民元金融圏」の構築への一翼を担うものですし、アジア・インフラ投資銀行は中国の世界覇権掌握のための道具なのです。中国の狙うところは中華世界秩序の構築と朝貢体制を再び復興させることなのです。
人民元の資金供給こそが中国の軍拡の原動力なのは周知の事実です。国際通貨となり、英国の援けもあり、ロンドン・シティーでユーロ・人民元金融市場が出来上がれば、中国の軍拡は益々高まります。米中の軍事バランスは均衡するどころか、米国に不利になるでしょう。そうなる前に米国はその国益を護るために動くはずです。
その時に、日米関係の重要性が故に、その緊密な関係を維持すること自体が日本外交の目的となるような国益を忘れ、独立国としての主体性を失った外交政策を執った結果、日本の頭越しに米中和解という「ニクソン・ショック」という悲哀と屈辱を二度と味あわないように、備えなければ成らないのです。それは、中国が公然と表明している願望である、「太平洋は米中両国を抱擁しても余るほど広大である」ので、太平洋を東西に二分して、東側は米国が、西側は中国が、それぞれ支配する、という中国が求める米国との「新しい大国関係」がいずれ成立する時に備えなければならないのです。
「ラッセン」のスビー礁周辺の海域での無害通航は、米中がいずれ共に手を握る前触れだと危惧するのは私だけなのでしょうか。＃＃＃
＊フィリピン共和国のアテネオ・デ・マニラ大学ロー・スクール教授。法学博士（国際法、イェール・ロースクール、‘74）; 元アジア開発銀行法務局次長、1994-2002年、総裁特別顧問、2003年、業務評価局局長、2003-04；元関西学院大学総合政策学部教授、2009-13年。最近の発表された著作には “Japan: Farewell to ‘One Country Pacifism’” in The Diplomat；“Non-State Actors in International Law in Policy Perspective” in Math Noortmann et al. (eds.), Non-State Actors in International Law (Oxford, Hart Publishing, 2015) 33-561 などがあります。
